Štirje referendumi na isti dan, a samo eden lahko ustavi zakon: Veste, o čem bomo 11. oktobra sploh glasovali?

Slovenske volivce 11. oktobra čaka nenavadna referendumska nedelja. Na voliščih bodo odločali kar o štirih vprašanjih – o pravilih parlamentarnih preiskav, denarni socialni pomoči, volilni pravici na lokalnih volitvah in obveznem RTV-prispevku. Toda vse štiri glasovnice nimajo enake pravne teže. Samo prvi referendum je zakonodajni in lahko neposredno odloči o uveljavitvi že sprejetega zakona, preostali trije so posvetovalni. Prav prvi pa je sprožil tudi najostrejšo kampanjo, saj nasprotniki svarijo pred oslabitvijo pravočasnega sodnega varstva ljudi, ki se znajdejo pod drobnogledom parlamentarne komisije.

Glasovanje bo potekalo v nedeljo, 11. oktobra 2026. Državni zbor je referendum o noveli Zakona o parlamentarni preiskavi razpisal julija, potem ko je prejel zahtevo najmanj 40.000 volivcev, konec avgusta pa je razpisal še tri posvetovalne referendume. Referendumska opravila so se začela 1. septembra.

Na vseh štirih glasovnicah bo mogoče obkrožiti ZA ali PROTI, vendar posledice odgovora ne bodo enake. Pri prvem gre za usodo konkretnega zakona, ki ga je Državni zbor že sprejel 26. maja. Pri preostalih treh bodo volivci izrazili svoje stališče o vprašanjih, o katerih bi morala politika za dejanske spremembe pozneje sprejeti ustrezno zakonodajo.

Prva glasovnica je povsem drugačna od preostalih treh

Referendumsko vprašanje o Zakonu o parlamentarni preiskavi se bo glasilo: »Ali ste za to, da se uveljavi Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o parlamentarni preiskavi (ZPPre-B), ki ga je sprejel Državni zbor na seji dne 26. maja 2026?«

Pri tej glasovnici torej ZA pomeni podporo uveljavitvi ZPPre-B, PROTI pa njegovi zavrnitvi. Toda zakon ni zavrnjen že samo zato, ker bi bilo glasov PROTI več kot glasov ZA. Za zavrnitev mora proti glasovati večina tistih, ki veljavno glasujejo, hkrati pa najmanj petina vseh volilnih upravičencev.

Zato je pri prvem referendumu poleg razmerja med glasovi pomembna tudi udeležba oziroma absolutno število glasov proti. In predvsem: tukaj ne gre zgolj za politično anketo. Ob izpolnjenih ustavnih pogojih lahko volivci preprečijo uveljavitev konkretnega zakona.

Toda kaj parlamentarna preiskava sploh pomeni?

Parlamentarna preiskava je ustavni instrument, s katerim Državni zbor preiskuje zadeve javnega pomena. Namenjena je ugotavljanju in ocenjevanju dejanskega stanja, ki je lahko podlaga za ugotavljanje politične odgovornosti nosilcev javnih funkcij, spremembo zakonodaje ali druge odločitve parlamenta iz njegove pristojnosti.

Toda izraz »parlamentarna preiskava« lahko ustvari napačen vtis, da gre samo za preiskovanje politikov.

Ne gre.

V postopku se lahko znajdejo tudi posamezniki, ki sami nimajo politične funkcije. Zakon razlikuje med preiskovanci in pričami. Preiskovanec je oseba, na katero se preiskava v celoti ali deloma nanaša, zakon pa mu zaradi njegovega položaja zagotavlja poseben sklop procesnih pravic. Priča ima drugačen položaj in drugačen obseg pravic.

To pomeni, da se lahko v politično zelo izpostavljenem postopku znajdejo direktor podjetja, podjetnik, zaposleni, strokovnjak ali druga oseba, če je povezana z zadevo, ki jo parlament preiskuje. Zato pravila parlamentarnih preiskav niso samo vprašanje razmerij med vlado in opozicijo.

Preiskovalci so poslanci, ne sodniki

Tu je pomembna še ena razlika. Preiskovalna komisija ni sodišče, njeni člani pa niso sodniki.

Preiskovalna komisija ni neodvisno sodišče. Sestavljajo jo poslanci, torej politični predstavniki, ki o dokazih in ugotovitvah odločajo znotraj političnega organa. To ne pomeni, da dokazov ne presojajo ali da je vsaka njihova odločitev politično motivirana, pomeni pa, da njihov položaj ni primerljiv s položajem neodvisnega sodnika. Prav zato je pri tako širokih preiskovalnih pooblastilih pomembno vprašanje, kdaj in kako lahko v postopek učinkovito vstopi neodvisno sodišče.

Ustava ji sicer pri poizvedovanju in preučevanju zadeve daje smiselno enaka pooblastila kot pravosodnim organom, vendar parlamentarna preiskava ni kazenski postopek. Njena naloga ni ugotoviti, ali je posameznik storil kaznivo dejanje, niti ga ne more kazensko obsoditi.

Prav zaradi tega razlikovanja je vprašanje varovalk pomembno. Ustavno sodišče je že poudarilo, da mora biti tudi v parlamentarni preiskavi zagotovljen pošten postopek. Preiskovanec ima med drugim pravico biti navzoč pri izvajanju dokazov, postavljati vprašanja, komentirati izpovedbe, predlagati dokaze in imeti pravno pomoč.

Parlamentarna preiskava je torej legitimno in ustavno predvideno orodje parlamentarnega nadzora. Toda izvaja jo politični organ, zato vprašanje zunanjega sodnega nadzora nad njegovimi posegi ni nepomembna pravna podrobnost.

Zakaj je bilo zakon sploh treba spreminjati?

Sedanji spor se ni začel letos. Ustavno sodišče je v preteklih letih večkrat odločalo o pomanjkljivostih ureditve parlamentarnih preiskav, med drugim pri varovanju neodvisnosti sodnikov in državnih tožilcev.

Leta 2024 je bila zato sprejeta novela ZPPre-A, ki je med drugim uredila možnost ustavnosodne presoje akta o odreditvi parlamentarne preiskave. Ustavno sodišče je novembra istega leta presodilo, da je novela odpravljala prej ugotovljene protiustavnosti, povezane tudi z neodvisnostjo sodstva in državnega tožilstva.

Vendar se je prav okoli obsega pravnega varstva pozneje odprl nov spor. Ustavno sodišče je letos izrecno opozorilo, da v odločbi iz leta 2024 ni presojalo celotne vsebine določbe, ki ureja, kdo lahko zahteva presojo ustavnosti in zakonitosti akta o odreditvi parlamentarne preiskave, ampak le vprašanja, ki so bila takrat postavljena pred sodišče.

Zato trditev, da je Ustavno sodišče že potrdilo prav vsako rešitev prejšnje ureditve, ne bi bila natančna.

Zakaj nasprotniki govorijo o »politični policiji«?

Kampanja proti ZPPre-B je že zelo vidna. Njeni organizatorji uporabljajo slogan »Proti politični policiji« in trdijo, da novela odpravlja pomemben del sodnega nadzora nad ustanavljanjem parlamentarnih preiskav. Gre za politično in pravno interpretacijo nasprotnikov zakona, ne za uradno opredelitev novele.

Tudi opozicijske stranke so kampanjo proti zakonu povezale z nevarnostjo političnih zlorab. Koalicija njihove očitke zavrača in trdi, da opozicija z izrazom »politična policija« zavaja ter da želi zakon predvsem omogočiti učinkovitejše parlamentarne preiskave. Prav okoli teh dveh pogledov se trenutno vrti velik del referendumske kampanje.

Pravna mreža za varstvo demokracije je maja opozorila, da po njeni oceni ZPPre-B znižuje standard pravnega varstva preiskovancev in vzbuja resne ustavnopravne pomisleke. Obenem je spremembo opisala kot premik v korist večje učinkovitosti parlamentarnih preiskovalnih komisij. To je strokovno stališče te organizacije, ne odločitev Ustavnega sodišča o ustavnosti novele.

Ključno vprašanje je: kdaj lahko poseže sodišče?

Prav tu pridemo do bistva spora.

Eno je pravno varstvo, ki omogoči sodno presojo dovolj zgodaj, da je morebiten nedopusten poseg mogoče preprečiti ali omejiti. Drugo pa je pravno varstvo, ki ga posameznik učinkovito uveljavlja šele potem, ko je parlamentarna komisija postopek že izpeljala oziroma sprejela svoje ugotovitve.

To je posebej občutljivo zato, ker parlamentarna preiskava lahko postane zelo javna. Človek je lahko zaslišan, njegovo ravnanje postane predmet politične razprave, o njem poročajo mediji, javnost pa lahko dobi zelo močan vtis o njegovi vlogi, čeprav parlamentarna komisija ni sodišče in ne odloča o njegovi kazenski krivdi.

Če sodna presoja pride šele pozneje, lahko sodišče ugotovi kršitev ali zagotovi določeno pravno varstvo, ne more pa zavrteti časa nazaj. Javnega zaslišanja, že objavljenih informacij in morebitne škode za ugled ni mogoče preprosto izbrisati.

Zato nasprotniki ZPPre-B poudarjajo predvsem pravočasnost sodnega varstva. Njihov argument ni samo, ali sodno varstvo obstaja, temveč ali pride dovolj zgodaj, da lahko prepreči nedopusten poseg, namesto da se njegove posledice presojajo šele naknadno.

Toda novela ne pomeni, da bi sodišča povsem izginila iz postopka

Tudi nasprotno poenostavljanje bi bilo napačno. ZPPre-B ne spreminja parlamentarne komisije v sodišče in ne pomeni popolne odprave vseh oblik sodnega nadzora.

Pri parlamentarnih preiskavah že veljajo procesne pravice preiskovancev in prič, pri nekaterih ukrepih pa je vključeno tudi sodišče. Preiskovanec ima denimo širši obseg pravic kot priča, med drugim pravico do pravne pomoči in sodelovanja pri izvajanju dokazov.

Spor je zato precej natančnejši: kako široko in predvsem kako zgodnje naj bo sodno varstvo pred aktom in ravnanjem političnega organa, ki ima zelo močna preiskovalna pooblastila.

To je tudi razlog, da je težko celotno razpravo pošteno skrčiti bodisi na slogan o »politični policiji« bodisi na trditev, da novela samo preprečuje zavlačevanje preiskav.

Zagovorniki opozarjajo na drugo nevarnost – blokiranje preiskav

Zagovorniki sprememb izhajajo iz drugega problema. Parlamentarna preiskava ima smisel samo, če jo je mogoče tudi izpeljati. Če lahko pravni in postopkovni mehanizmi njeno delo za dalj časa ustavijo, lahko komisiji zmanjka časa, saj se parlamentarne preiskave končajo z iztekom mandatne dobe Državnega zbora.

Tudi Ustavno sodišče se je v preteklosti ukvarjalo s postopkovnimi možnostmi, ki bi lahko ohromile delo preiskovalne komisije. Zato vprašanje učinkovitosti preiskav ni izmišljeno.

Koalicijski zagovorniki ZPPre-B poudarjajo prav ustavno vlogo parlamentarnih preiskav pri raziskovanju zadev javnega pomena in ugotavljanju politične, sistemske oziroma institucionalne odgovornosti. Ob razpisu referenduma so zavračali očitke o »politični policiji« ter nasprotnikom očitali zavajajoče predstavljanje novele.

Spor ima zato dve plati: če so varovalke prešibke, obstaja tveganje nedopustnega posega v pravice posameznika; če so postopkovne ovire premočne, obstaja tveganje, da parlament svoje nadzorne funkcije sploh ne bo mogel učinkovito opraviti.

Pravila ne bodo veljala samo za sedanjo oblast in sedanjo opozicijo

To je pri celotni razpravi morda najpomembnejše. Zakon ne bo veljal samo za preiskovalne komisije sedanjega sklica Državnega zbora.

Ista pravila bodo uporabljale prihodnje parlamentarne večine in prihodnje opozicije. Kdor je danes v vladi, je lahko po naslednjih volitvah v opoziciji – in obratno. Enako velja za ljudi zunaj politike, ki se lahko zaradi poslovnega, poklicnega ali drugega razmerja z obravnavano zadevo znajdejo v parlamentarni preiskavi.

Da preiskovalne komisije lahko posežejo v položaj konkretnih posameznikov, ni teoretično vprašanje. Zakon preiskovanca izrecno opredeljuje kot osebo, na katero se preiskava v celoti ali deloma nanaša, in mu prav zaradi tega zagotavlja poseben procesni položaj.

Referendum o ZPPre-B zato presega vprašanje, katera politična stran bo zaradi rezultata trenutno pridobila ali izgubila. Gre za dolgoročnejše razmerje med močjo parlamenta pri preiskovanju zadev javnega pomena in pravico posameznika do učinkovitega pravnega varstva.

Kaj bi konkretno pomenila uveljavitev ZPPre-B?

Če zakon na referendumu ne bo zavrnjen in bo lahko začel veljati, se bodo spremenila pravila, ki urejajo parlamentarne preiskave in pravno varstvo v njih. Osrednji spor se nanaša na zoženje predhodnega oziroma zgodnjega sodnega nadzora, ki ga nasprotniki razumejo kot znižanje standarda varstva preiskovanca, zagovorniki pa kot odpravljanje možnosti, da bi se parlamentarne preiskave blokirale ali zavlačevale.

Pomembno je poudariti, da preiskovalna komisija tudi po uveljavitvi zakona ne bi postala sodišče in ne bi mogla ugotavljati kazenske krivde. Toda posameznik, ki se znajde v njenem postopku, je lahko kljub temu izpostavljen preiskovalnim dejanjem, zaslišanjem in javni obravnavi svojega ravnanja.

Zato je vprašanje časa sodnega varstva tako pomembno. Če učinkovita presoja konkretnega posega pride šele po tem, ko je parlamentarna komisija svoje delo oziroma določeno fazo že opravila, lahko pravna odločitev pride v trenutku, ko so nekatere dejanske posledice za posameznika že nastale. Prav to je eden osrednjih argumentov kampanje proti noveli.

Na drugi strani zagovorniki opozarjajo, da parlamentarna preiskava ne more opravljati svoje ustavne funkcije, če jo je mogoče z dolgotrajnimi postopki učinkovito ustaviti.

Volivec pri prvi glasovnici zato ne odloča samo o tehničnem ZPPre-B. Odloča o pravilih, po katerih bo parlament lahko preiskoval zadeve javnega pomena, in o tem, kakšno pravno varstvo bodo imeli ljudje, ki se znajdejo v takšni preiskavi.

Druga glasovnica: socialna pomoč v zameno za družbeno koristno delo?

Pri drugem referendumu se narava odločanja spremeni. Gre za posvetovalni referendum, na katerem bo vprašanje: »Ali ste za to, da se pravica do denarne socialne pomoči za delovno sposobne osebe, ki nimajo objektivnih ovir za delo, pogojuje z njihovim aktivnim opravljanjem družbeno koristnega dela?«

Glas ZA pomeni podporo takšnemu pogojevanju denarne socialne pomoči, glas PROTI pa nasprotovanje predlaganemu načelu.

Toda tudi če bi velika večina volivcev glasovala ZA, se zakon o socialnih prejemkih naslednji dan zaradi tega ne bi avtomatično spremenil. Rezultat posvetovalnega referenduma za Državni zbor pravno ni zavezujoč. Za konkretno uvedbo takšnega sistema bi bilo treba sprejeti ustrezne zakonske spremembe.

Zato je pri tem vprašanju pomembno ločiti politično težo rezultata od njegovega neposrednega pravnega učinka. Visoka udeležba in jasen rezultat bi lahko predstavljala močno politično sporočilo, sama glasovnica pa nove obveznosti prejemnikom socialne pomoči še ne uvaja.

Tretja glasovnica: kdo naj sme glasovati na lokalnih volitvah?

Tretje referendumsko vprašanje se nanaša na volilno pravico na lokalni ravni. Glasilo se bo: »Ali ste za to, da imajo pravico voliti na lokalnih volitvah v Republiki Sloveniji državljani Republike Slovenije ali druge države članice Evropske unije, ne pa tudi državljani tretjih držav, ki niso državljani Republike Slovenije?«

Glas ZA pomeni podporo takšni omejitvi volilne pravice, glas PROTI pa nasprotovanje temu načelu.

Tudi ta referendum je posvetovalni. Njegov rezultat zato sam po sebi ne spremeni zakonodaje in ni enak zakonodajnemu referendumu o ZPPre-B.

Vprašanje je sicer že predmet ostrega političnega in pravnega spora. Poslanci Svobode, SD in Levice so septembra vložili zahtevo za ustavno presojo sprememb Zakona o lokalnih volitvah, ki so jih sprejeli poslanci sedanje večine in ki posegajo v volilno pravico državljanov tretjih držav s stalnim prebivališčem v Sloveniji. SDS je ustavno presojo označila za legitimno pravico opozicije.

Četrta glasovnica: naj obvezni RTV-prispevek ostane ali se ukine?

Četrto vprašanje je formulirano precej neposredno: »Ali ste za to, da se ukine obvezno plačevanje prispevka za programe Radiotelevizije Slovenija?«

Glas ZA pomeni podporo ukinitvi obveznega RTV-prispevka, glas PROTI pa nasprotovanje njegovi ukinitvi.

Tudi tu pa velja enako kot pri socialni pomoči in lokalni volilni pravici. Gre za posvetovalni referendum. Če bi večina glasovala ZA, obvezni RTV-prispevek zaradi tega 12. oktobra ne bi avtomatično prenehal obstajati.

Za dejansko spremembo sistema financiranja javne radiotelevizije bi bili potrebni nadaljnji zakonodajni koraki.

Zakaj sploh glasovati na referendumu, če rezultat ni zavezujoč?

To je logično vprašanje pri zadnjih treh glasovnicah.

Posvetovalni referendum je namenjen temu, da se volivci neposredno izrečejo o pomembnem vprašanju, preden oziroma ob tem, ko o njegovi pravni ureditvi odloča politika. Rezultat pravno ne veže Državnega zbora, ima pa lahko politično težo.

Zato lahko parlament teoretično sprejme tudi drugačno odločitev od večinskega referendumskega odgovora. Politično pa je seveda nekaj povsem drugega, če določeno rešitev na referendumu podpre ali zavrne velika večina ljudi ob visoki udeležbi.

Prav tu je največja razlika med prvo in preostalimi tremi glasovnicami. Pri ZPPre-B lahko volivci ob izpolnjenih pogojih neposredno preprečijo uveljavitev zakona. Pri preostalih treh povedo politiki, kakšno ureditev podpirajo.

Štiri glasovnice, vendar dve povsem različni vrsti odločanja

Referendumska nedelja 11. oktobra bo zato na prvi pogled precej preprosta: štiri vprašanja in pri vsakem izbira ZA ali PROTI. V resnici pa bodo volivci sprejemali dve zelo različni vrsti odločitev.

Pri parlamentarni preiskavi bodo odločali o konkretnem zakonu in pravilih, ki bodo veljala za prihodnje preiskovalne komisije ter ljudi, ki se bodo znašli pred njimi. Prav zato je pri ZPPre-B pomembno pogledati dlje od trenutnega spopada vlade in opozicije. Današnja parlamentarna večina ni večna, prav tako ne današnja opozicija.

Pri socialni pomoči, lokalni volilni pravici in RTV-prispevku pa bodo volivci izrazili svoje stališče o smeri, v katero naj se po njihovem mnenju spremeni ureditev. Rezultat bo politično sporočilo, ne neposredna sprememba zakona.

Zato bo pred 11. oktobrom pomembneje od sloganov razumeti, kaj dejansko pomeni posamezna glasovnica. Štirikrat bo mogoče obkrožiti ZA ali PROTI, vendar posledice teh odločitev niso enake. Pri prvi bo šlo tudi za vprašanje, koliko preiskovalne moči naj ima politični organ in kako hitro mora imeti posameznik možnost zaščititi svoje pravice pred neodvisnim sodiščem. Pri preostalih treh pa bodo volivci politiki povedali, kakšno ureditev želijo – končna zakonodajna odločitev pa bo ostala v rokah parlamenta.

Spletno uredništvo