Spor o RTV Slovenija se seli v Strasbourg: Gregorčič državi očita kršitve človekovih pravic

Skoraj štiri leta po sprejetju novele zakona o RTV Slovenija spor o predčasnem prenehanju mandatov nekdanjega vodstva javne radiotelevizije še ni končan. Nekdanji predsednik programskega sveta Peter Gregorčič je v sredo, 21. oktobra, vložil pritožbo na Evropsko sodišče za človekove pravice. Skupaj s pravnikom Matejem Avbljem, ki je pritožbo pripravil, slovenski državi očita pet kršitev Evropske konvencije o človekovih pravicah.

Osrednji očitek je, da Gregorčiču po predčasnem prenehanju mandata ni bilo zagotovljeno učinkovito sodno varstvo. Posebej kritična sta do ustavnega sodišča, ki je o zadevi odločalo skoraj tri leta in sedem mesecev, dokončno odločitev pa sprejelo šele po izteku mandata, ki ga je Gregorčič želel zaščititi.

Po odločitvi ustavnega sodišča še pritožba v Strasbourg

Nekdanji predsednik programskega sveta Radiotelevizije Slovenija Peter Gregorčič je spor glede sprememb upravljanja javnega zavoda prenesel na mednarodno sodno raven. Na Evropsko sodišče za človekove pravice (ESČP) je vložil pritožbo, v kateri zatrjuje, da mu slovenski pravni sistem ni zagotovil ustreznega varstva pravic po predčasnem prenehanju mandata.

Pritožbo je pripravil profesor evropskega prava Matej Avbelj. Na sredini novinarski konferenci sta pojasnila, da želita doseči presojo vprašanj, ki po njunem mnenju kljub dolgotrajnemu postopku pred slovenskim ustavnim sodiščem ostajajo neodgovorjena.

Povod za pritožbo je odločitev ustavnega sodišča z dne 2. julija 2026, ki je bila javno objavljena 24. julija. Ustavni sodniki so tedaj presodili, da ključne določbe novele zakona o RTV Slovenija iz leta 2022, s katerimi je bil uveden nov način upravljanja javnega zavoda, niso v neskladju z ustavo.

Gregorčič se s takšno odločitvijo ne strinja, predvsem pa meni, da sodišče ni ustrezno presodilo posega v njegov individualni pravni položaj. Po njegovem prepričanju ni dovolj, da sodišče preveri ustavnost zakonske ureditve na splošno, če pri tem ne zagotovi učinkovitega varstva posamezniku, ki mu je mandat predčasno prenehal.

Pomembno je poudariti, da vložitev pritožbe na ESČP še ne pomeni, da je evropsko sodišče ugotovilo kršitve. O tem, ali bo pritožbo sprejelo v obravnavo in kako bo o njej odločilo, za zdaj še ni informacij.

Mandat mu je prenehal neposredno na podlagi zakona

Gregorčič je bil decembra 2021 imenovan za člana programskega sveta RTV Slovenija za štiriletno mandatno obdobje, februarja 2022 pa je postal predsednik tega organa. Njegov mandat bi se po prvotni ureditvi iztekel januarja 2026.

Toda novela zakona o RTV Slovenija, sprejeta leta 2022 in potrjena na referendumu, je bistveno spremenila upravljavsko strukturo javne radiotelevizije. Namesto dotedanjega programskega in nadzornega sveta je uvedla svet RTV Slovenija, hkrati pa spremenila način vodenja zavoda.

Prehodne določbe so predvidevale predčasno prenehanje mandatov članom dotedanjih organov upravljanja in nadzora ter nekaterim vodilnim funkcionarjem. Mandati so prenehali neposredno na podlagi zakona, ne na podlagi posameznih odločitev o razrešitvi.

Prav v tem Gregorčič vidi eno ključnih pravnih težav. Ker mu mandat ni prenehal z individualno odločbo, zoper katero bi lahko uveljavljal običajna pravna sredstva, meni, da ni imel možnosti učinkovitega sodnega preverjanja razlogov za njegovo predčasno odstranitev s položaja.

Po njegovem stališču bi moralo biti mogoče preveriti, ali so za poseg v konkretni mandat obstajali zadostni razlogi. V pritožbi zato poudarja razliko med splošno presojo ustavnosti zakona in sodnim varstvom pravic posameznika, na katerega zakon neposredno učinkuje.

To vprašanje presega osebni položaj nekdanjega predsednika programskega sveta. Nanaša se namreč na širše načelo, ali sme zakonodajalec ob spremembi organizacije javne ustanove predčasno zaključiti mandate nosilcev funkcij in kakšno sodno varstvo mora biti pri tem zagotovljeno.

Skoraj tri leta in sedem mesecev čakanja na odločitev

Eden najostrejših očitkov se nanaša na trajanje postopka pred ustavnim sodiščem. Gregorčič in Avbelj opozarjata, da je ustavno sodišče zadevo označilo za absolutno prednostno, kljub temu pa je dokončno odločitev sprejelo šele julija 2026.

Od začetka postopka je tako minilo skoraj tri leta in sedem mesecev. Medtem se je mandat, ki ga je Gregorčič želel zaščititi, že iztekel.

Avbelj je opozoril, da je bila odločitev sprejeta v trenutku, ko učinkovita zaščita prvotnega mandata ni bila več mogoča. Tudi če bi sodišče ugotovilo drugačno pravno stanje, vrnitev na položaj za mandatno obdobje, ki se je že končalo, ne bi več mogla doseči prvotnega namena.

Pritožnika zato zatrjujeta, da trajanje postopka ni bilo zgolj organizacijsko vprašanje, temveč je neposredno vplivalo na možnost uveljavljanja pravic. Po njunem mnenju sodno varstvo, ki pride prepozno, v določenih okoliščinah ne more več učinkovito odpraviti posledic zatrjevanega posega.

Ob tem opozarjata, da nista imela na voljo posebnega učinkovitega pravnega sredstva, s katerim bi lahko dosegla hitrejšo odločitev ustavnega sodišča.

Vprašanje razumnega trajanja sodnih postopkov je pomemben del evropskih standardov varstva človekovih pravic. Toda ali so bili ti standardi v konkretnem primeru kršeni, bo lahko presodilo šele pristojno evropsko sodišče, če bo pritožbo sprejelo v vsebinsko obravnavo.

Pet očitkov glede ravnanja slovenskega ustavnega sodišča

Gregorčič in Avbelj sta predstavila pet sklopov zatrjevanih kršitev Evropske konvencije o človekovih pravicah. V ospredju je očitek, da Gregorčiču ni bilo zagotovljeno učinkovito sodno varstvo glede predčasnega prenehanja mandata.

Drugi pomemben očitek je povezan z dolžino postopka. Pritožnika menita, da je ustavno sodišče kljub prednostni obravnavi odločalo nerazumno dolgo in s tem zmanjšalo dejansko učinkovitost sodnega varstva.

Opozarjata tudi na dejstvo, da je ustavno sodišče odločilo brez javne obravnave. Po njunem prepričanju bi bilo treba glede na naravo spora in zatrjevana dejanska vprašanja zagotoviti drugačen način obravnave.

Naslednji očitek se nanaša na domnevno neenako obravnavo strank v postopku. Gregorčič in Avbelj trdita, da je sodišče navedbe državnega zbora in vlade presojalo drugače kot navedbe pobudnikov ustavne presoje. Pri tem se sklicujeta tudi na odklonilno ločeno mnenje ustavnega sodnika Marka Starmana.

Peti sklop očitkov je povezan z obrazložitvijo odločitve in obravnavo ključnih pravnih vprašanj. Po njunem mnenju se ustavno sodišče ni ustrezno opredelilo do nekaterih bistvenih argumentov, med drugim do predloga, da bi določena vprašanja evropskega prava predložilo Sodišču Evropske unije.

Gre za očitke pritožnikov, ne za že ugotovljene kršitve. Njihovo pravno utemeljenost bo mogoče ocenjevati šele v morebitnem nadaljnjem postopku pred ESČP.

Ustavno sodišče je julija potrdilo ključne dele novele

Za razumevanje spora je pomembna tudi vsebina julijske odločitve ustavnega sodišča. To je v zadevi U-I-228/23 odločilo, da večina izpodbijanih določb zakona o RTV Slovenija in njegove novele iz leta 2022 ni v neskladju z ustavo.

Med drugim je presodilo določbe o novem načinu upravljanja javnega zavoda ter prehodne določbe, ki so urejale prenehanje mandatov dotedanjih organov. S tem je v bistvenem pritrdilo ustavnosti zakonske preureditve RTV Slovenija.

Vendar odločitev ni pomenila, da je sodišče prav vse izpodbijane določbe ocenilo kot ustavne. Razveljavilo je del določbe, povezane s pogoji za članstvo v svetu RTV Slovenija. To je pomembna podrobnost, saj bi bilo napačno trditi, da je ustavno sodišče brez izjeme potrdilo celoten zakon.

Osrednji del zakonske preureditve pa je obstal. Ustavno sodišče tako ni ugotovilo protiustavnosti samega prehoda na nov sistem upravljanja ali predčasnega prenehanja mandatov v okviru presojanih prehodnih določb.

Gregorčič in Avbelj zdaj zatrjujeta, da takšna odločitev ni odgovorila na vsa vprašanja, povezana z varstvom individualnih pravic. Njuna pritožba zato ne pomeni zgolj ponovitve političnega nasprotovanja zakonu, temveč poskus, da bi vprašanje sodnega varstva dobilo presojo še pred evropskim sodiščem.

Zakon iz leta 2022 je sprožil enega največjih sporov o RTV

Novela zakona o RTV Slovenija je bila sprejeta leta 2022 z namenom spremembe upravljanja javne radiotelevizije in zmanjšanja neposrednega vpliva politike na njene organe. Podporniki sprememb so poudarjali potrebo po drugačnem sistemu imenovanja članov upravljavskih organov ter večji institucionalni neodvisnosti javnega medija.

Nasprotniki so opozarjali predvsem na predčasno prenehanje mandatov dotedanjim članom programskega in nadzornega sveta ter vodstvu zavoda. Menili so, da lahko takšna rešitev ustvari nevaren precedens, po katerem bi vsakokratna politična večina s spremembo zakona posegla v že podeljene mandate.

Novela je bila potrjena na zakonodajnem referendumu novembra 2022. Toda referendumska potrditev zakona sama po sebi ni odpravila vprašanj o njegovi ustavnosti, zato so se nekdanji predstavniki organov RTV Slovenija in drugi pobudniki obrnili na ustavno sodišče.

Sledil je dolgotrajen sodni postopek, med katerim je ustavno sodišče sprejemalo tudi začasne odločitve glede izvrševanja posameznih določb. Spremembe upravljanja so bile medtem postopoma uveljavljene, RTV Slovenija pa je začela delovati po novem organizacijskem modelu.

Zadeva je tako postala pomemben primer prepletanja medijske politike, ustavnega prava in vprašanja neodvisnosti javnih ustanov. Prav zato je lahko nadaljnja evropska presoja zanimiva tudi širše od slovenskega političnega prostora.

Avbelj kritičen do ravnanja ustavnega sodišča

Matej Avbelj je ob vložitvi pritožbe izrazil ostro kritiko postopanja slovenskega ustavnega sodišča. Po njegovem mnenju je sodišče zamudilo priložnost, da bi dolgoletni spor o RTV Slovenija razrešilo predvsem z vidika pravnih načel in ustavnih jamstev.

Posebej problematično se mu zdi, da naj bi sodišče pri presoji argumentov različnih udeležencev uporabilo različna merila. Pri tem se sklicuje na ločeno mnenje ustavnega sodnika Marka Starmana, ki je nasprotoval delu večinske odločitve.

Avbelj in Gregorčič menita, da bi morala biti prav vprašanja pravne varnosti, učinkovitega sodnega varstva in neodvisnosti institucij v ospredju takšne presoje, ne glede na politično ozadje sprejemanja zakona.

Ob tem sta poudarila, da vložitev pritožbe na ESČP po njunem razumevanju ni politična nezaupnica ustavnemu sodišču, temveč uporaba pravnega sredstva, ki ga omogoča evropski sistem varstva človekovih pravic.

Napovedala sta tudi, da bosta spoštovala odločitev evropskega sodišča, ne glede na to, ali bo to ugotovilo zatrjevane kršitve ali pa pritožbi ne bo pritrdilo.

Njune navedbe so del pravnega in javnega spora, zato jih je treba razumeti kot stališče pritožnikov. Ustavno sodišče je svojo odločitev sprejelo na podlagi večinske presoje ustavnih sodnikov, njena pravna veljavnost pa z vložitvijo pritožbe v Strasbourg ni prenehala.

Kaj lahko odloči Evropsko sodišče za človekove pravice?

Evropsko sodišče za človekove pravice s sedežem v Strasbourgu presoja, ali so države pogodbenice kršile pravice, zagotovljene z Evropsko konvencijo o človekovih pravicah. Slovenija je ena izmed držav, ki so zavezane spoštovati konvencijo in izvrševati dokončne sodbe tega sodišča.

Vendar ESČP ni običajna pritožbena stopnja nad nacionalnimi ustavnimi sodišči. Njegova naloga ni, da bi ponovno presojalo vsako vprašanje nacionalnega prava ali samodejno razveljavljalo domače sodne odločitve.

V prvi fazi bo moralo sodišče preveriti, ali pritožba izpolnjuje pogoje dopustnosti. Šele če bo ocenilo, da so ti izpolnjeni, se bo lahko vsebinsko ukvarjalo z zatrjevanimi kršitvami konvencijskih pravic.

Če bi ugotovilo kršitev, bi takšna sodba za Slovenijo pomenila mednarodnopravno obveznost. Glede na vsebino odločitve bi se lahko odprla vprašanja morebitnega pravičnega zadoščenja pritožniku in ukrepov za preprečevanje podobnih kršitev v prihodnje.

Toda tudi morebitna ugotovitev kršitve ne bi samodejno pomenila razveljavitve celotne novele zakona o RTV Slovenija ali vrnitve nekdanjih organov upravljanja. Takšne posledice bi bile odvisne od konkretne vsebine sodbe in ustreznih nadaljnjih pravnih postopkov.

Gregorčič in Avbelj sta predlagala prednostno obravnavo pritožbe. Ali bo sodišče temu predlogu sledilo, za zdaj ni znano, prav tako ni mogoče napovedati, kdaj bi lahko bila sprejeta odločitev.

Spor, ki presega vprašanje enega mandata

Čeprav se pritožba nanaša na pravni položaj nekdanjega predsednika programskega sveta RTV Slovenija, odpira vprašanja, ki lahko zadevajo tudi druge javne ustanove in nosilce mandatnih funkcij.

V ospredju je predvsem razmerje med pristojnostjo zakonodajalca, da spreminja organizacijo javnih institucij, in pravico posameznika, da mu je ob posegu v njegov mandat zagotovljeno učinkovito sodno varstvo.

Drugo pomembno vprašanje je hitrost odločanja. Kadar sodišče o časovno omejenem mandatu odloči šele po njegovem izteku, se pojavi dilema, ali je bilo pravno varstvo dejansko učinkovito, četudi je bila odločitev na koncu sprejeta.

Ob tem ostaja pomembno tudi vprašanje neodvisnosti javne radiotelevizije. Zagovorniki novele so njeno sprejetje utemeljevali s potrebo po zmanjšanju političnega vpliva, nasprotniki pa so opozarjali, da lahko predčasno prenehanje mandatov samo po sebi predstavlja poseg politike v delovanje javnega zavoda.

Ti dve stališči kažeta, zakaj je bil spor tako dolgotrajen in politično občutljiv. Toda naloga sodišč ni presojati, katera politična stran ima prav, temveč ali so bili pri sprejemanju in izvajanju zakonodaje spoštovani pravni standardi.

Končna beseda še ni izrečena

Z vložitvijo pritožbe na Evropsko sodišče za človekove pravice se skoraj štiriletna pravna zgodba o spremembah upravljanja RTV Slovenija nadaljuje. Gregorčič in Avbelj zatrjujeta, da slovensko ustavno sodišče ni zagotovilo učinkovitega varstva pravic in da je o zadevi odločalo predolgo. Ustavno sodišče pa je julija letos ključne dele zakonske ureditve že ocenilo kot skladne z ustavo.

Za zdaj ni mogoče vedeti, ali bo evropsko sodišče pritožbo sprejelo v vsebinsko obravnavo, še manj pa napovedati njen izid. Jasno pa je, da se bo razprava o predčasnem prenehanju mandatov in mejah zakonodajnih posegov nadaljevala tudi zunaj slovenskega pravosodnega sistema.

Bistvo spora ni več zgolj vprašanje, kdo je imel prav v političnem obračunu glede RTV Slovenija. V ospredje stopa pomembnejša pravna dilema: ali ima posameznik, ki mu država z zakonom predčasno konča mandat, dejansko možnost pravočasnega in učinkovitega sodnega varstva. Če bo Evropsko sodišče za človekove pravice pritožbo obravnavalo, bo prav odgovor na to vprašanje lahko najpomembnejši del njegove odločitve.

 

Spletno uredništvo